Законом предусматривается, что с инициативой об изменении границ могут выступить как население, так и органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы власти. Однако в переходный период основным субъектом выдвижения инициативы об изменении границ и преобразовании муниципальных образований выступят органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Поэтому необходимо обеспечить открытость принятия решений по вопросам установления и изменения границ, территорий и статуса муниципальных образований.
Более того, необходимо разъяснять выдвигаемые инициативы, доводить до сведения граждан возможные последствия для населения тех мер, которые предлагаются. Поскольку институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципальных образований применяется впервые в федеральном законодательстве, а этапы его проведения по времени и основным процедурам соответствуют аналогичным условиям при проведении местного референдума, необходимо будет широко разъяснить избирателям отличие этого института от института референдума. Комплекс мер, обеспечивающих публичность процедур проведения голосования, должен включать в себя следующие:
1. Информирование населения о предстоящем этапе проведения реформы.
2. Создание организационного механизма взаимодействия между органами местного самоуправления и населением.
3. Анализ территориальных основ организации местной власти и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.
4. Предварительное изучение мнения населения по вопросу установления (изменения) границ, территорий и преобразованию муниципальных образований.
5. Подготовка проектов решений по указанным вопросам. Их обнародование.
6. Изучение мнения населения по поводу содержания предлагаемых решений. На этом этапе возможно проведение опросов в порядке, установленном новой редакцией Федерального закона (статья 31).
7. Организация кампании голосования по вопросу установления (изменения) границ, территорий, и преобразования муниципальных образований. Освещение хода кампании голосования.
8. Принятие решений на основе результатов голосования. Доведение содержания решений до избирателей. Разъяснение принятых решений.
Итак, понятие «муниципальное образование» постепенно трансформируется из прикладного регулярно применяемого понятия в обобщающую видовую категорию. Оно фактически перестает использоваться, так как большее значение в правовом регулировании и в практической деятельности приобретают новые, более узкие, но и более конкретизированные с точки зрения взаимосвязи с другими институтами местного самоуправления понятия - «поселение», «городской округ», «муниципальный район».
По результатам исследования типов муниципальных образований выявлены конкретные критерии экономического и инфраструктурного характера, которые могут стать основанием для практики определения типов конкретных муниципальных образований и, соответственно, круга решаемых ими вопросов местного значения. Такими критериями являются: отнесение центрального населенного пункта к населенным пунктам того или иного значения (подчинения), наличие экономического потенциала; уровень финансовой достаточности; обладание необходимой для решения вопросов местного значения (но не осуществления отдельных государственных полномочий) инфраструктурой. В связи с этим в законодательстве или методических документах должен быть закреплен механизм наделения муниципального образования статусом городского округа или городского поселения, базирующийся на оценке формализованных критериев, влияющих на решение вопросов местного значения, относящихся к компетенции соответствующих типов муниципальных образований.
Предлагается дифференцировать вопросы местного значения двух разных типов муниципальных образований - городских и сельских поселений как обладающих принципиально разной инфраструктурой и, соответственно, изменить, прежде всего, в части сельских поселений, соотношение вопросов местного значения между поселением и районом.
Необходимо закрепить такие вопросы местного значения как организация транспортного обслуживания населения в границах поселения и организация использования и охраны городских лесов лишь за городскими поселениями, а также конкретизировать и дополнительно разграничить такие вопросы местного значения как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.
2.2 Влияние реформы территориальной организации местного самоуправления на компетенционную основу местного самоуправления, в том числе вопросы местного значения
Как известно, Федеральный закон № 131-ФЗ установил исчерпывающий (закрытый) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований (ст.14, 15, 16). В ч.1 ст. 19 закона имеется четкая запись о том, что все полномочия по вопросам местного значения, не отнесенные к вопросам местного значения указанными перечнями, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления[45].
1) Наибольшие сложности при практическом разграничении полномочий согласно требованиям закона будут вызывать вопросы социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий населения.
Исторически помощь «сирым, нищим и убогим» всегда была заботой местной общины, местной власти. Иначе и быть не может, ибо только власть, близкая к населению и непосредственно работающая с ним, может дойти до конкретных проблем конкретного человека. Только местная власть может выполнить эту работу наиболее экономно и эффективно, используя потенциал общественности, структур гражданского общества. Поэтому во всем мире социальная поддержка, социальное обслуживание пожилых, инвалидов, сирот, погорельцев и т.д. находится в компетенции местной власти. Никакой другой уровень власти справиться с этой задачей не в силах.
Федеральным законом 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обеспечение социальной поддержки населения было отнесено к предметам ведения местного самоуправления. В Федеральном законе № 131-ФЗ к числу вопросов местного значения муниципальных районов и городских округов в этой сфере отнесены только опека и попечительство, а к вопросам местного значения поселений – оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями поселения. Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» № 95-ФЗ от 04.07.2003 г.[46] (пп.24 ч.2 ст.26.3) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания граждан пожилого возраста, инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей оставшихся без попечения родителей (за исключением детей, обучающихся в федеральных образовательных учреждениях), многодетных семей, одиноких родителей и ряда других категорий отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ.
Логика законодателя вполне понятна: государство не может устраниться от решения этих вопросов, а у муниципалитетов нет средств для содержания учреждений социального обслуживания. Тем не менее, данное решение является (по изложенным выше соображениям) концептуально ошибочным. Его практическая реализация приведет к передаче соответствующих муниципальных учреждений субъектам РФ, фактическому вытеснению органов местного самоуправления и общественности из этой сферы и не принесет ничего, кроме вреда.
Наиболее правильным было бы поступить в данной сфере так, как это сделано в сфере образования. То есть само предоставление услуг по социальной поддержке и социальному обслуживанию должно быть отнесено к вопросам местного значения, учреждения социального обслуживания остаться в статусе муниципальных, а органы государственной власти субъектов РФ должны предоставлять местным бюджетам субвенции на эти цели в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта РФ.
2) Столь же ошибочным представляется исключение из перечня вопросов местного значения вопросов содействия занятости населения, как это было в Федеральном законе 1995 г. № 154-ФЗ. В настоящее время органы местного самоуправления совместно с территориальными органами Федеральной службы по труду и занятости проводят большую работу по обеспечению занятости населения, квотируют на предприятиях рабочие места для подростков и инвалидов, осуществляют регистрацию коллективных договоров на предприятиях, расположенных на территории муниципального образования, участвуют в комиссиях по разрешению коллективных трудовых споров. Эта деятельность весьма полезна и эффективна и отключение от нее органов местного самоуправления представляется неправильным.
Статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ провозглашает принципиально новый подход к экономической деятельности органов местного самоуправления и вытекающему из этого составу и функциям муниципального имущества.
Законодательное установление закрытого перечня имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, представляется чрезмерно жестким и неоправданным. Здесь возникает множество проблем[47].
1) Статьи 14, 15, 16 Федерального закона № 131-ФЗ предоставляют право органам местного самоуправления решать иные вопросы (сверх предусмотренных в законе), не отнесенные к компетенции других органов публичной власти, при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество.
2) Статьи 14 и 16 относят к компетенции поселений и городских округов создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а статья 50 запрещает иметь необходимое для этого имущество. При таком подходе если, например, на окраине города или в поселке необходимо разместить почту или аптеку, то при отсутствии муниципального фонда нежилых помещений никаких ресурсов у органа местного самоуправления для решения этого вопроса нет.
3) Согласно статье 50 в муниципальной собственности может находиться жилищный фонд только социального использования для обеспечения малоимущих граждан на условиях договора социального найма. Остается непонятным, что делать с существующим муниципальным жилищным фондом, в котором проживают граждане, не являющиеся малоимущими, но не желающие по разным причинам приватизировать свои квартиры.
4) Неясно, что делать с муниципальными общежитиями, предназначенными для молодых и одиноких работников бюджетной сферы, они тоже не перечислены в статье 50. Следовало бы отнести общежития к имуществу, предназначенному для обеспечения деятельности муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений (п.3 ч.1 ст.50). Проживание – это деятельность или нет?
Представляется, что статья 50 Федерального закона № 131-ФЗ требует существенной корректировки.
Федеральный закон № 131-ФЗ и Бюджетный кодекс РФ[48] кардинально меняют модель финансового обеспечения местного самоуправления. Осуществляется переход с трехзвенной на четырехзвенную бюджетную систему России. Вводятся единые по стране и устанавливаемые Бюджетным кодексом РФ на постоянной основе нормативы отчислений в местные бюджеты поселений, муниципальных районов и городских округов от федеральных налогов. Доли региональных налогов и федеральных налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, которые передаются последними в местные бюджеты, должны распределяться между муниципальными образованиями разных типов по единым для каждого типа и постоянным нормативам. Тем самым система регулирующих налогов практически ликвидируется. Одновременно устанавливается принципиально новый механизм выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в основу которого положен расчетный уровень бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, установленный законом субъекта РФ в качестве критериального, независимо от наличной сети муниципальных бюджетных учреждений. Все это на порядок снижает возможность бюджетного произвола со стороны субъектов РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16
