Еще более масштабный пример перетекания регулятивных функций с национального на наднациональный уровень, правда, в сравнительно узкой сфере международных экономических отношений, - Всемирная торговая организация, охватившая более 150 государств. На наших глазах регулятивные полномочия национального государства постепенно сужаются, а коллективные - расширяются. Поэтому, по мнению экспертов, на фоне глобализации, комплексной взаимозависимости высокоразвитых стран, региональной интеграции государственный суверенитет уже не является абсолютно неприкосновенной категорией, содержание этого понятия претерпело изменения. Но при этом действия властей по обеспечению суверенитета переходят в новое качество: осуществляется постоянный поиск механизмов, призванных обеспечить государственные интересы и национальную безопасность.
Особенностью последних десятилетий является то, что свобода действий национальных властей все более ограничивается с повышением уровня технико-экономического развития стран. В наши дни больше половины продукта глобального производства включено в международный обмен. Стремительно растет международная миграция капиталов. Все теснее становится зависимость между индустриальным потенциалом и широтой экономических, политических, культурных связей отдельных стран. Но чем многофакторнее воздействия извне на национальную жизнь, чем менее автономным становится государство в проведении своей внутренней и внешней политики, тем изобретательнее оно должно быть в достижении целей. Роль "находчивого игрока" на мировой арене должны исполнять институты публичной власти. Поэтому, казалось бы, не совсем созвучные размышления о характере мировых отношений, с одной стороны, и административной реформы в Украине, с другой стороны, на самом деле непосредственно определяются глобальным контекстом. Поскольку комплексная административная реформа касается публичной администрации (центральных органов исполнительной власти и государственной службы), административно-территориального устройства и органов местного самоуправления, постольку она является ключевым звеном в формировании внешней и внутренней политики нашего (и любого) государства.
О том, как искусно имитировалась подготовка этой реформы в Украине и о готовности функционеров от власти профессионально участвовать в выработке стратегии на национальном и наднациональном уровнях (а если нужно, и противостоять небезопасным глобализационным вызовам), будет сказано ниже.
2. "Этапы большого пути"
О необходимости провести глубокую административную реформу заявил Президент Украины в своем Обращении к Верховной Раде в марте 1997 г. Началом этой работы можно считать выход президентского Указа в октябре 1997 г. № 1089 "О Государственной комиссии по проведению в Украине административной реформы".
Принципы обновления публичной власти были заложены Указом Президента Украины от 22 июля 1998 г. № 810 "О мероприятиях по внедрению Концепции административной реформы в Украине". Ставилась цель поэтапно создать действенную систему государственного управления, которая позволила бы Украине стать развитым, интегрированным в мировое хозяйство, правовым европейским государством с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии. Ключевую роль в этом должны были сыграть институциональные структуры общегосударственного и территориального значения, функция которых - выполнять конкретные задачи в данном направлении.
Упомянутая Государственная комиссия была создана в конце 1997 г. Одновременно Премьер-министру Украины были даны полномочия координировать реформу в целом, а на Вице-премьер-министра по вопросам экономики возлагались функции ее проведения в центральных органах исполнительной власти. Но Государственная комиссия по разным причинам проработала только год, так и не использовав своих полномочий.
В сентябре 1998 г. было положено начало раздвоению (а точнее, размножению) руководящих органов. Так, появились рабочие группы:
1) по проведению реформы центральных органов исполнительной власти (руководитель — Вице-премьер-министр по вопросам экономики);
2) по проведению реформы местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и государственной службы (руководитель - Глава Администрации Президента).
Таким образом, возникли уже два координационных центра, что привело к дуализму в полномочиях и функциях, а также к образованию "очага влияния" внe сферы исполнительной власти. Общество опять-таки не получило реальных результатов от этой двуполярности.
В 2000 г. предпринимается новая попытка в русле организационных изменений: создаются уже три (!) консультативно-совещательных органа при Президенте Украины, а именно:
1) Комиссия по вопросам административно-территориального устройства;
2) Координационный совет по вопросам государственной службы под руководством Главы Администрации Президента;
3) Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органов местного самоуправления во главе с Президентом Украины.
Одновременно Первому вице-премьер-министру были даны полномочия осуществлять контроль за реформированием органов исполнительной власти (он был также заместителем председателя первого из трех названных органов, а Премьер-министр Украины - одним из заместителей руководителя третьего органа). Кроме того, в Секретариате Кабинета Министров Украины тогда же появилось Управление административной реформы.
Как видим, 2000-й год отмечен созданием очень сложной, локально-фрагментарной, нецелостной модели организационной структуры, которую характеризовало рассредоточение полномочий между несколькими центрами разработки стратегии. Таким образом, снова не был сформирован единый идеологический и координационный центр, хотя всем было ясно, что именно его отсутствие и не позволило активизировать реформу ранее.
В мае 2001 г. была введена должность Уполномоченного Президента по вопросам административной реформы, а функции секретариата Государственной комиссии по ее проведению (напомню: комиссия была создана в октябре 1997 г.) перешли к вновь созданному при Администрации Президента Управлению по вопросам административной реформы (в июле 2001 г.). Однако и эти меры не принесли никаких сдвигов, ибо статус Уполномоченного не позволял осуществлять общую координацию реформ. В июне 2003 г эта должность была ликвидирована.
Первый шаг в законодательном обеспечении реформ был предпринят только через 4 года после их "старта", когда Указом Президента Украины от 29 мая 2001 г. № 345 "Об очередных мероприятиях по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине" правительству было поручено разработать 5 проектов законов - "О Кабинете Министров Украины", "О министерствах, других центральных органах исполнительной власти", "Об административно-территориальном устройстве", "О Совете Министров Автономной Республики Крым", "О государственном контроле в сфере деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц". Однако из названных проектов был принят лишь первый (в декабре 2006 г., с внесением изменений в мае 2008 г.); новая его редакция утверждена в октябре текущего года после отмены Конституционным Судом Украины политической реформы 2004 г. Все остальные вопросы остались законодательно не урегулированными до сих пор.
В начале 2005 г. имела место попытка создать модель с правительственным координационным центром. В Кабинете Министров Украины ввели должность Вице-премьер-министра по вопросам административной и административно-территориальной реформы, в чьи обязанности входили определение политики административного управления, организация и координация работы всех органов в этой сфере. Но и эта модель была недолговечной: она просуществовала только до сентября 2005 г. В том же году в Секретариате Президента Украины с началом каденции нового Президента были ликвидированы Управление по вопросам административной реформы и Национальный совет по согласованию деятельности общегосударственных и региональных органов и органов местного самоуправления. Взамен был создан Национальный совет по вопросам государственного строительства, местного самоуправления и регионального развития как консультативно-совещательный орган. Но уже в мае 2006 г. вместо него появился Национальный совет по вопросам государственного управления и местного самоуправления во главе с Президентом Украины. А в феврале 2008 г. и этот орган был распущен, возникла новая структура - Национальный совет по вопросам взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при Президенте Украины. В правительстве организационные полномочия в части админреформы были возложены на Министра Кабмина и аппарат Управления административной реформы.
В 2010 г. с началом каденции нынешнего Президента начата работа в другом формате. В рамках программы экономических реформ на 2010-2014 г. "Благополучное общество, конкурентоспособная экономика, эффективная власть" при Комитете экономических реформ создали специальную рабочую группу для реформирования государственной службы и системы органов государственной исполнительной власти под руководством Министра юстиции Украины, а также с участием юридического департамента Кабинета Министров Украины, Главного управления государственной службы Украины и региональных комитетов реформ. Можно ожидать, что дело наконец-то сдвинется с места и продолжится на совершенно новом качественном уровне, (в частности, в направлении приближения механизмов государственного управления к стандартам ЕС).
Как видим, именно многоступенчатость, многослойность, нерациональность, частота создания и упразднения руководящих структур во многом затормозили осуществление административной реформы. Складывается впечатление, что все усилия сводились лишь к непрерывному образованию, а затем ликвидации комитетов, комиссий, советов, управлений на различных уровнях, что засвидетельствовано приведенной выше хронологией. Не были созданы оптимальная модель организационной структуры обеспечения административной реформы, с единым координационным центром общегосударственного значения и региональными координационными центрами, с прагматичным консенсусом во взаимодействии Президента, Правительства, Парламента, органов центральной власти и местного самоуправления.
Кроме того, частые изменения в составе "действующих лиц" не позволили организовать на общегосударственном и региональном уровнях функциональное обследование органов исполнительной власти с утверждением их организационных структур. Такое задание поставила названная выше Концепция, и его можно по праву считать альфой и омегой административной реформы, ибо без четкого упорядочения функциональных полномочий невозможно определить необходимо-достаточный перечень министерств, предельную численность управленческого персонала всех уровней и др.
Указами Президента Украины от 11 февраля 2000 г № 208 "О повышении эффективности системы государственной службы" и от 5 марта 2004 г. № 278 "О Концепции адаптации института государственной службы в Украине к стандартам Европейского Союза" это дело поручалось правительству, а методическое обеспечение возлагалось на Главное управление государственной службы Украины.
В середине 2005 г. это учреждение утвердило "Порядок проведения функционального обследования органов государственной власти", а рекомендации в отношении местных органов исполнительной власти были утверждены лишь в 2007 г. В течение 2006-2007 гг. проводились функциональные обследования отдельных центральных и местных органов исполнительной власти, в 2008 г. — в связи с подготовкой к финалу чемпионата Европы 2012 г. по футболу. В 2009 г. на основе усовершенствованной методики и Реестра государственных функций было осуществлено секторное исследование органов труда и социальной защиты населения.
