Противоречие гражданскому законодательству заключается в том, что указанные государственные органы являются самостоятельными хозяйствующими субъектами и действуют в рассматриваемых правоотношениях с участием государства от его имени в порядке, установленном п. 3 ст. 125 ГК РФ. Данное обстоятельство подтверждается тем же письмом Верховного Суда РФ, в котором говорится, что сумма возмещения взыскивается за счет казны РФ (которую в судах представляет Министерство финансов РФ), а не за счет имущества и денежных средств, переданных Министерству финансов Российской Федерации как федеральному органу исполнительной власти в оперативное управление.
Разъяснение смысла приведенной нормы применительно к случаю предъявления иска о возмещении убытков по ст. 16 ГК РФ содержится в упомянутом постановлении пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8[39]: в подобных случаях ответчиками по делу признаются указанные в главе 5 ГК РФ субъекты Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа. При этом, если иск заявлен не к тому органу, который должен в соответствии с законом быть адресатом требования, производится обычная замена ненадлежащей стороны.
Таким образом, следует иметь в виду, что ответчиком по рассматриваемой категории споров является один из упомянутых субъектов, а соответствующий орган управления лишь его представителем.
После 1 января 2000 г. (даты введения в действие Бюджетного кодекса (БК) РФ) в данном вопросе возможно установление определенного единообразия. Согласно ст. 158 БК РФ, по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями (бездействием) соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявляемым в порядке субсидиарной ответственности, в суде от имени казны Российской Федерации выступает главный распорядитель средств федерального бюджета.
Главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти Российской Федерации, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. В настоящее время ведомственная классификация установлена Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации"[40].
При решении вопроса о правомерности обращения взыскания на имущество государства в рамках рассматриваемого дела судьи почему-то принимают во внимание лишь часть имущества, которым государство обеспечивает свои обязательства, а именно бюджет. Минфин России, удачно используя нормы закона о федеральном бюджете на соответствующий год, не оставляет судьям пространства для юридического маневра при принятии решения по делу.
По логике юристов Минфина России бюджет не предусматривает статьи расходов по погашению задолженности по конкретным обязательствам государственного займа (обратного истец доказать не сможет в силу отсутствия в бюджетной классификации расходов прямой записи о расходах на погашение задолженности по конкретному займу), поэтому погашение задолженности за счет средств федерального бюджета приведет к нарушению федерального закона о бюджете.
Состав государственной казны определен в п. 4 ст. 214 ГК РФ, муниципальной в п. 3 ст. 215 ГК РФ. Согласно указанным статьям, казну образуют как бюджетные средства, так и иное имущество соответствующего субъекта, кроме закрепленного за созданными им предприятиями и учреждениями. Поэтому следует признать, что объекты взыскания по долгам указанных в главе 5 ГК РФ субъектов не связаны с бюджетом и не зависят от того, отражены ли соответствующие долги в бюджете. Постановление пленумов ВС РФ и ВАС РФ N 6/8 обращает внимание на то, что средства соответствующего бюджета являются первоначальным объектом взыскания и только при отсутствии денежных средств взыскание обращается на остальное имущество, составляющее казну.
Как отмечается в п. 4 письма ВАС РФ от 19 марта 1999 г. N С5-7/"З-282[41], в соответствии со ст. 110 Федерального закона от 22 февраля 1999 г. N 36-ФЗ "О федеральном бюджете на 1999 год"[42] законодательные и иные нормативные правовые акты, влекущие дополнительные расходы за счет средств федерального бюджета на 1999 г., а также сокращающие его доходную базу, реализуются при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в федеральный бюджет и (или) при сокращении расходов по конкретным статьям федерального бюджета на 1999 г., а также после внесения соответствующих изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1999 год".
Если законодательные акты, устанавливающие бюджетные обязательства, реализация которых обеспечивается из средств федерального бюджета, противоречат Федеральному закону "О федеральном бюджете на 1999 год", применяется названный Федеральный закон. Решение же, принятое с нарушением норм материального права, в соответствии со ст. 176 АПК РФ подлежит отмене.
Таким образом, обращение взыскания на средства федерального бюджета по долгам государства, не предусмотренным в федеральном законе о федеральном бюджете на соответствующий год, является фактически невыполнимым.
Однако государство обеспечивает свои обязательства не только собственным бюджетом. По общему правилу, установленному в ст. 126 ГК РФ, Российская Федерация отвечает по своим обязательствам принадлежащим ей на праве собственности имуществом. Если не принимать во внимание размер сложившегося внешнего и внутреннего долга Российской Федерации, уровень жизни основной массы граждан нашего государства и основную функцию государства осуществление своей деятельности в интересах большинства своих граждан, то данное правило достаточно корректно вытекает из презумпции равноправия государства и других участников гражданского оборота, закрепленной в п. 1 ст. 124 ГК РФ. Поэтому следует рассмотреть возможность исполнения судебного решения путем обращения взыскания на иное имущество казны Российской Федерации, кроме средств федерального бюджета.
Теперь перейдем ко второму из упомянутых ранее заблуждений по вопросу взыскания задолженности с государства. В соответствии с распространенной (оспоримой) точкой зрения объекты государственной собственности могут быть переданы их собственником в частную собственность лишь в порядке, предусмотренном приватизационным законодательством.
Данное мнение основано на сингулярном толковании норм ст. 217 ГК РФ без учета требований других правовых норм как ГК РФ, так и иных нормативных актов, что приводит к некорректной оценке соотношения приватизационного законодательства и законодательства об исполнительном производстве.
При анализе рассматриваемой ситуации целесообразно принимать во внимание требование ч.1 ст. 217 ГК РФ как диспозитивную норму, предусматривающую в рамках целевой правоспособности публично-правовых образований право, а не обязанность указанных хозяйствующих субъектов передавать имущество, принадлежащее им на праве собственности, в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации. Как следует из ч. 2 той же статьи, предусмотренные ГК РФ положения, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются лишь в случае приватизации объектов публичной собственности, если законами о приватизации не предусмотрено иное.
Вместе с тем, согласно ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (далее Закон о приватизации)[43], под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц.
Дополнительным фактором, позволившим укорениться в сознании правоприменителей второму из анализируемых заблуждений, является неоднозначное доктринальное толкование совокупности норм ст. 217 ГК РФ и ст. 1 Закона о приватизации. В соответствии с данным толкованием, пример которого приведен в комментарии к ст. 217 ГК РФ[44], при совершении сделок в процессе приватизации нормы законов о приватизации имеют приоритет по отношению к общим положениям ГК РФ о порядке приобретения и прекращения права собственности, при этом о приватизации объектов публичной собственности подспудно упоминается как о единственном способе прекращения права государственной (муниципальной) собственности, в случае, если публично-правовое образование распоряжается имуществом казны. Толкование названных норм, содержащее некоторые расхождения с мнением, изложенным в ранее упомянутом источнике, содержится в комментарии к ст. 217 ГК РФ[45].
Вместе с тем под приватизацией в указанном толковании, на первый взгляд безусловно правильном, понимается возмездная передача в установленном порядке имущества определенного вида в собственность физических и юридических лиц.
Однако анализ совокупности норм ГК РФ о приватизации и о возникновении и прекращении права собственности приводит к выводу о том, что под приватизацией предпочтительнее понимать добровольную передачу в установленном порядке собственником государственного (муниципального) имущества, в том числе от его имени третьими лицами, имущественных объектов в собственность физических лиц и организаций.
Данный вывод подтверждается нормой абз. 9 п. 2 ст. 235 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, отчуждается в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации, по решению собственника, т. е. добровольно. Следует отметить, что право государственной собственности на указанное имущество прекращается не только в этом случае, но и, согласно п. 1 ст. 235 ГК РФ, в иных случаях, предусмотренных законом. К их числу Гражданский кодекс РФ обоснованно причисляет принудительное изъятие имущества у собственника при обращении взыскания на такое имущество для погашения обязательств собственника (подп. 1 п. 2 ст. 235 и ст. 237 ГК РФ). Характерными признаками указанного случая прекращения права собственности являются отчуждение имущества у собственника против его воли и отчуждение имущества в собственность третьего лица не самим собственником, а специальным субъектом рассматриваемых правоотношений.
Порядок изъятия имущества путем обращения взыскания на него для погашения обязательств собственника установлен Гражданским процессуальным кодексом РФ и Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве"[46].
Учитывая то обстоятельство, что названные акты регулируют правоотношения по поводу принудительного отчуждения имущества собственника по обязательствам последнего в собственность третьих лиц, а не добровольную передачу собственником принадлежащего ему имущества в собственность третьим лицам, представляется, что законодательство о приватизации не распространяется на данные правоотношения.
Следовательно, в ситуации принудительного обращения взыскания на объекты государственной (муниципальной) собственности законодательство о приватизации не имеет приоритета над нормами законодательства об исполнительном производстве, поэтому оно не должно применяться.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13
