4. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР ''Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР''. Этот закон воспринял многие идеи Европейской Хартии местного самоуправления 1985 г. Закон ориентировал на расширение регулирующих и оперативно-распорядительных полномочий местных Советов, укрепление их самостоятельности, как в правовом, так и в финансово-экономическом плане. При этом данный документ достаточно четко отразил идею субсидиарности в распределении компетенции местных органов разного уровня. Впервые в законодательном плане был поставлен вопрос о системе юридических гарантий местного самоуправления, включая его судебную защиту. Местные органы в большей степени рассматривались как структуры территориальных сообществ граждан, действующие в рамках закона в интересах граждан. Закон 1990 г. не только по духу, но и по самой форме был близок Европейской Хартии. Он был скорее программным документом, чем нормативным правовым актом прямого действия. К сожалению, союзные республики, имея в виду и структуры власти, и общественные институты, оказались неготовыми к принятию прогрессивного законодательства о местном самоуправлении [4, с.5].
Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 года Закона ''О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР'' (далее - Закон о местном самоуправлении) [16]. Согласно этому закону местные органы формально стали самостоятельными, но при этом сохранили свой статус органов государственной власти и управления. Сохранялась достаточно жесткая финансовая зависимость низовых уровней от вышестоящих при распределении бюджетных средств. Статья 34 предусматривала самостоятельное формирование и исполнение местного бюджета на основе норматива бюджетной обеспеченности на одного жителя, однако эти нормы на деле не выполнялись. Такое положение вытекало, в том числе и из нечеткого разграничения компетенции между Советами разных уровней. Закон определял три уровня местных Советов: областной (шесть областных и Минский городской), базовый (городские в городах областного подчинения и районные Советы) и первичный (все остальные), что порождало нечеткость в разграничении компетенции и конфликты [20, с. 36]. Однако благодаря Закону было возвращено в обиход само понятие ''местное самоуправление'', определены его основные принципы, в том числе самостоятельность и независимость Советов народных депутатов при решении вопросов местного значения.
В 1991-1992 гг. в Беларуси действовала первая редакция Закона о местном самоуправлении. В соответствии с действовавшей Конституцией вся власть концентрировалась в системе Советов. Верховный Совет формировал правительство - Совет Министров и иные республиканские государственные органы, имел право отмены решений исполнительной власти и роспуска местных Советов всех уровней.
В 1993 г. в Закон о местном самоуправлении были внесены изменения, направленные на усиление полномочий исполкомов и обеспечивающие централизацию власти. Исполкомы получили право самостоятельно утверждать свои штаты, назначать на должности руководителей подотчетных Совету органов управления, устанавливать и изменять правовой режим объектов коммунальной собственности. Получила распространение модель ''сильный исполком - слабый Совет''.
Проблема местного самоуправления оказалась настолько сложной, что даже не получила надлежащего разрешения в ходе конституционного процесса, продолжавшегося в течение четырех лет. На различных этапах в разных проектах, разработанных обеими конституционными рабочими группами, тематика местного самоуправления была одной из наиболее запутанных, и разработчики проектов конституции не могли определиться с местом и ролью местного самоуправления в системе институтов государства [20, 38].
В итоге в принятой 15 марта 1994 года Конституции Республики Беларусь вопросам местного самоуправления и управления был посвящен пятый раздел, который во многом содержал те же положения, которые были и в Конституции БССР 1978 г.
После принятия Конституции в Закон о местном самоуправлении был внесен ряд изменений: изменилось его название (он стал называться ''Закон о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь''), получили организационное оформление системы местного управления и самоуправления.
Начало очередному этапу новейшей истории самоуправления положил Указ Президента Республики Беларусь от 19.09.1995 г. № 383 ''О проведении реформы органов местного управления и самоуправления'', в соответствии с которым окончательно упразднялись районные в городах Советы депутатов и их органы. На территории районов в городах образованы администрации с правами юридического лица, которые являются местными органами управления. Глава местной администрации и его заместители назначаются председателем вышестоящего исполкома, а другие должностные лица администрации - ее руководителем. Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.1995 г. № 481 утверждена примерная структура местных администраций в районах городов, в состав которых входит руководство, органы по экономическому регулированию и рыночным отношениям; органы по информированию населения и связях с общественностью; органы по развитию социальной сферы; органы жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства; органы по охране прав граждан и организационной работе.
Окончательная конструкция местной власти была установлена Указом Президента Республики Беларусь от 20.11.1995 г. № 476 и Указом от 18.03.1996 г. № 105, которыми утверждались ''Положение о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета'' и ''Положение о председателе районного, городского исполнительного комитета''.
С принятием новой редакции Конституции Республики Беларусь в результате референдума от 24.11.1996 г. такого рода нормотворческая практика Президента получила уже конституционное подкрепление. А Закон о местном самоуправлении, изложенный в новой редакции от 10.01.2000г., практически полностью приведен в соответствие с нормами указов. Этот Закон в новой редакции определяет систему и экономическую базу местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепляет основы правового положения органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии. В нем определяются понятия местного управления и самоуправления, система и компетенция органов местного управления и самоуправления, принципы их деятельности, органы территориального местного самоуправления, экономическая основа местного управления и самоуправления, гарантии местного управления и самоуправления [16].
В июле 2000 г. был принят Закон Республики Беларусь ''О республиканских и местных собраниях'' [17], который регламентирует порядок инициирования, созыва, проведения, а также компетенцию республиканских и местных собраний как формы непосредственного участия граждан в управлении делами общества и государств.
В августе 2000 г. по инициативе Президента Республики Беларусь состоялся съезд депутатов местных советов. В резолюции данного форума подчеркивается, что развитие системы Советов - одно из приоритетных направлений демократизации общества. Указано на важность перераспределения функций и полномочий республиканских органов власти и управления с укреплением их материально-финансовой базы [6, с. 7]. В резолюции отмечена необходимость разработки концепции реформирования местного управления и самоуправления, принятия Кодекса Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении. Советам рекомендовано улучшить практику подготовки и проведения сессий, повысить эффективность деятельности постоянных комиссий, активизировать работу депутатов в Советах. Съезд признал целесообразным создание единого республиканского органа по координации деятельности местных советов депутатов и органов территориального управления [3, с. 2].
Такая демократическая форма, как съезд депутатов советов, не предусмотрена Конституцией и Законом. Его решения не имеют какой-либо юридической силы. Тем не менее, эти решения в целом отразили настрой депутатского корпуса на изменение механизма территориального управления и готовность нести гораздо большую ответственность за судьбу страны.
В настоящее время ведется подготовка новой концепции местного самоуправления в Беларуси. В юридической литературе ведется широкое обсуждение о том, каким должно быть местное самоуправление, какие шаги должны быть предприняты для его реформирования [6, 10, 19, 20, 23, 25].
Таким образом, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. В настоящее время актуальным является вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
На основании всего вышеперечисленного, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, еще на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев).
Во-вторых, предоставление белорусским городам Великого княжества Литовского самоуправления в ХV - ХVI вв. было несомненно признанием за ними важной роли в жизни государства, свидетельством значительных сдвигов в общественном сознании горожан, стремившихся к установлению демократических форм решения городских проблем.
В-третьих, земства на территории Беларуси в период ее нахождения в составе Российской империи внесли важный вклад в поднятие уровня народного образования, охраны здоровья, организации и развития агрономии, статистики и в другие направления деятельности. Поэтому можно считать, что институт земств как форма организации местной хозяйственной и политической жизни, несмотря на свои недостатки, имеет определенную историческую перспективу.
В-четвертых, местные Советы депутатов как органы местного самоуправления БССР за советский период своего существования прошли долгий путь развития. Обладая несомненными положительными качествами, решая важнейшие вопросы местной жизни, они, вместе с тем, во многом играли декоративную роль, что было обусловлено всевластием партийного аппарата.
В-пятых, путь становления современной системы местного самоуправления в Республике Беларусь не был достаточно простым и последовательным. В настоящее время актуальным является вопрос о реформировании существующей системы местного самоуправления.
Подводя итоги данной курсовой работы в целом, необходимо подчеркнуть следующее. Местное самоуправление на территории Беларуси имеет глубокие исторические корни. Оно претерпело значительную эволюцию, отличаясь исключительным разнообразием своего проявления. Традиции его уходят во времена Киевской Руси с вече, эпоху магдебургского права Великого княжества Литовского, земского самоуправления ХІХ века, местных Советов депутатов в ХХ веке. Практика развития форм самоуправления на протяжении многих столетий подтвердила их востребованность и поддержку со стороны общества. Этот исторический опыт может быть использован при реформировании системы органов местного управления и самоуправления.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Гавриленко В.Г. Местное управление и самоуправление. - Мн.: Право и экономика, 2005. - 162 с.
2. Гаўрыленка Д.А., Галавач М.Г. Праблемы фарміравання і дзейнасці мясцовых органаў кіравання і самакіравання ў Рэспубліцы Беларусь (Прававы аналіз) // Весці Нацыянальнай акадэміі навук Беларусі. Сер. гуманіт. навук. - 1998. - № 4. - С. 29-34.
3. Декларация съезда депутатов Советов депутатов. Резолюция съезда депутатов Советов депутатов //Рэспубліка - 30.09.2000 - С. 1,2.
4. Карамышев А.В. Комментарий к Закону Республики Беларусь ''О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь'' от 20.02.1991. - Мн.: ООО ''Информационно-правовое агентство ''Регистр'', 2001. - 183 с.
5. Кодавбович В.А. Местное самоуправление в Беларуси: история, опыт, теория //Современный политический процесс в Беларуси и перспективы его развития. Материалы межд. науч. конф. (26-27 мая 1994 г.): В 2 ч. Ч. 1. - Мн.: БГЭУ, 1994. - С. 87 -91.
6. Кодавбович В.А. Правовые проблемы реформирования местного управления и самоуправления в Беларуси [Учебно-методическое пособие]: В 2 ч.Ч.1. Общая характеристика принципов местного управления. - Мн.: ЗАО ''Веды'', 2001. - 43 с.
7. Конституция Республики Беларусь от 15.03.1994 г. (с изменениями и дополнениями, внесенными в результате республиканских референдумов от 24.11.1996 и 17.10.2004) //Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь". - 1999- N 1.- 1/0.
8. Копысский З.Ю. Экономическое развитие городов Белоруссии в XVI - первой половине XVII в. - Мн.: Наука и техника, 1966. - 356 с.
9. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М.: Наука, 1993. - 156с.
10. Мельников А.П. Местное самоуправление. Учебное пособие. Для студ. гуманит. специальностей вузов. - Мн.: РИВШ БГУ, 2000. - 223 с.
11. Мельников А.П. Особенности формирования местного самоуправления в Республике Беларусь // Право и демократия. Сб. научных трудов. - 2001. - Вып. 11. - С. 65 -80.
12. Мисаревич Н.В. Интеграционные процессы в области самоуправления: нужно ли учитывать исторический опыт? // Проблемы интеграции правовой системы Республики Беларусь в европейское и мировое правовое пространство. Материалы междунар. науч. конф., 26-27 окт. 2001 г. - Гродно, 2002. - С. 229 -232.
13. Мурашко О.Л. Местное самоуправление как территориальная организация публичной власти и его правовая природа // Вестник Конституционного Суда Республики Беларусь. - 2003. - №2. - С. 65-68.
14. Никитина М.А. Развитие местного самоуправления в Республике Беларусь // Гуманитарно-экономический вестник. - 2002. - № 2. - С. 75 - 83.
15. Николаева И.В. Система органов самоуправления Беларуси (конец XIX - начало XX вв.) // Прававая рэформа ў Рэспубліцы Беларусь: вопыт, праблемы, перспектывы. Тэзісы дакладаў рэсп. навук.- практ. канф. (24-25 крас. 1997 г.). Ч.1. - Гродна, 1997. - С. 88 - 90.
16. О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь: Закон Республики Беларусь от 20.02.1991 № 617-XII (ред. от 16.05.2001) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. -2000 - № 8. -2/137.
17. О республиканских и местных собраниях: Закон Республики Беларусь от 12.07.2000 № 411-З // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. - 2000.- № 67.- 2/186.
18. Орепук Л.А. Самоуправление в средневековой Белоруссии // Вестник Молодежного научного общества. - 2001. - № 2. - С. 40 - 44.
19. Осмоловский В.В. Местное управление и самоуправление в Республике Беларусь: Учебное пособие. - М.: Академия управления при Президенте Республики Беларусь, 1999. - 98 с.
20. Сидорчук В.К. Организация местного самоуправления. - Мн.: ООО ''Амалфея'', 2002. - 271 с.
21. Сільчанка У.І., Місарэвіч Н.В. Гісторыя мясцовага самакіравання на Беларусі. Тэксты лекцый. - Гродна: ГРДУ, 2000. - 54 с.
22. Статут Вялікага княства Літоўскага 1588 г.: Тэксты. Даведкі. Каментарыі. - Мн.: БелСЭ, 1989. - 573 с.
23. Шабайлов В.И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. - 2002. - №11. - С. 136 - 147.
24. Шайков В.И. Белорусская модель самоуправления в контексте европейских традиций и ценностей // Вестник Полоцкого государственного университета. - 2005. - № 1. - С. 72 - 82.
25. Шинкарев В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования. - Мн.: БГПУ, 2005. - 147 с.
26. Юхо Я.А. Кароткі нарыс гісторыі дзяржавы і права Беларусі: Вучэбны дапаможнік. - Мн.: Універсітэцкае, 1992. - 270 с.
