Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой» от 11.01.2002 г. №66;
Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ «Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства» от 27.02.2001 г. № 61;
Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» от 24.03.05 №11.
В заключении следует отметить, что на наш взгляд давно назрела потребность поставить вопрос и о выделении в рамках главы 34 ГК РФ отдельного параграфа, посвященного аренде земельных участков. Надо заметить, что во многих странах гражданские кодексы (иные подобные акты) имеют соответствующие самостоятельные разделы. Порядок заключения договоров аренды земельных участков регулируется преимущественно гражданским законодательством (параграф 1 гл. 9, гл. 28, гл. 34 ГК РФ), которое предусматривает общие требования, предъявляемые к совершению таких сделок; что же касается норм, содержащихся в земельном законодательстве, то они практически не затрагивают процедуры заключения соглашений. Определенная специфика есть лишь в юридических фактах, порождающих правоотношения.
В связи с тем, что долгое время земля предоставлялась в административном порядке, и использовались такие термины как «предоставление», «выделение» земель, это нашло отражение в многочисленных нормативных правовых актах, регулирующих земельные правоотношения (и не все они отменены или отредактированы). Здесь достаточно привести пример из самого ЗК РФ, где во многих статьях (в ст. 29, 30, 33 и др.) говорится именно о предоставлении земель. Поскольку слова «предоставление участка» в ЗК РФ используется без указания на существо возникающих правоотношений, без указания на возникающий у приобретателя правовой титул, это вызывает путаницу в толковании содержания взаимоотношений (в том числе и при предоставлении участка в аренду). Следует согласиться, что данное выражение целесообразно применять только при административном порядке передачи земельного участка государственным органом в бессрочное (постоянное) пользование.
Но какое значение имеют для последующих арендных отношений административные акты (обычно – это постановления соответствующей администрации) о предоставлении земли в аренду?
Существующая судебно-арбитражная практика исходит из того, что сам по себе государственный акт, фиксирующий те или иные права на землю, не является правоустанавливающим документом, «предоставление земельных участков производится на основании решений соответствующих органов власти или органов местного самоуправления». Тем не менее, следует уточнить ситуацию.
О значении административных актов для заключения договора. Нормы, предусматривающей общий, единый порядок предоставления земельного участка, нет; в одних случаях, когда речь идет о строительстве, следует применять процедуры, предусмотренные ст. 31-32 ЗК РФ, в том числе предусматривающие этапы; а) обращения с заявлением, б) выбора, в) проверки условий использования, г) процедур согласования, д) информации заинтересованных лиц и организаций, составления акта выбора, ж) принятия решения о предварительном согласовании и т.д.
Если же имеется в виду предоставление земельного участка гражданам для целей, не связанных со строительством, то применяются правила ст. 34 ЗК РФ. В частности, для обеспечения публичности и справедливости принимаемых решений, органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны принять специальный акт, который бы устанавливал процедуры и критерии предоставления земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Заинтересованные граждане подают заявление в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (п. 2 ст. 34 ЗК РФ), содержащее цель использования земельного участка, его предполагаемые размеры и местоположение, испрашиваемое право на землю (п, 3 ст. 34 ЗК РФ), В течение месячного срока орган местного самоуправления или по его поручению соответствующая землеустроительная организация обеспечивает изготовление проекта границ земельного участка и утверждает его (п, 4 ст. 34 ЗК РФ). Решение о предоставлении участка принимается в двухнедельный срок (п. 5 ст. 34 ЗК РФ), а договор аренды заключается в двухнедельный срок после представления заявителем кадастровой карта (плана) земельного участка (п. 6 ст. 34 ЗК РФ). Дежурная кадастровая карта представляет собою документ, который в графической и текстовой форме воспроизводит сведения, содержащиеся в государственном земельном кадастре; т.е. предполагается, что заявитель заблаговременно совершит и действия, обеспечивающие формирование кадастровых данных и получение этой карты (плана). Существует и другие разновидности порядка предоставления земель, в том числе в аренду.
Если с различиями в порядке предоставления различных земель и для различных случаев еще можно согласиться, то вряд ли следует признать нормальной сегодняшнюю регламентацию порядка предоставления земель в целом. В соответствии со ст. 25 ЗК РФ права на земельные участки, предусмотренные главами третьей и четвертой ЗК РФ (т.е. право собственности, вещные права, право аренды и право безвозмездного срочного пользования), возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Отсюда следует, что сам ЗК РФ таких оснований не содержит (по смыслу статьи – не может содержать), в частности, все те нормы, которые предусматривают «предоставление» земли, в действительности не указывают на акты «предоставления» как основания возникновения прав на землю (в значении ст. 25 ЗК РФ). Не порождают права на землю и акты государственной регистрации – государственная регистрация лишь определяет момент возникновения этих прав, но сама по себе не порождает их. Что же касается гражданского законодательства, то общие указания об основаниях возникновения гражданских прав и обязанностей изложены в ст. 8 ГК РФ, а применительно к конкретным случаям и договорным институтам – в нормах, регулирующих конкретные группы правоотношений. Для аренды, прав из договора аренды – это нормы гл. 34 ГК РФ. Однако последние не предусматривают в качестве оснований возникновения арендных прав административные акты.
Сложное и противоречивое законодательное закрепление состава юридических фактов, порождающих в конечном счете арендные отношения, требует отдельного исследования. Применительно же к рассматриваемым проблемам отметим следующее. Опираясь на сложившуюся практику, можно также утверждать, что сам по себе административный акт о предоставлении земли в аренду, т.е. без договора, не может породить арендных отношений. Если же арендатор отказывается от аренды земельного участка, то прекращается договор аренды, но не действие административного акта.
Что же касается обязательности и безусловности существования административного акта, то необходимо признать обязательным его наличие в определенных законом случаях. Кроме того, вопрос о «предоставлении» земель может и должен обсуждаться не в смысле основания возникновения собственно права аренды, а с иной точки зрения. В частности, когда речь идет о предоставлении земель, находящихся в собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования, то термин «предоставление» является уместным, так как требуется решение соответствующего собственника. Именно поэтому вполне соответствует гражданскому законодательству п. 1 ст. 28 ЗК РФ – в том смысле, что акцент перенесен на слово «предоставляются», но также бессмысленна в остальном – весь изложенный в ней текст просто копирует соответствующие статьи ЗК РФ и ГК РФ. Поскольку же речь идет о публично-правовом образовании, за которое действуют его органы (см. ст. 124-125 ГК РФ), то в силу именно этой специфики субъекта на стороне арендодателя и рождаются вопросы, связанные с тем, кто, как, в каком порядке, с какими полномочиями вправе предоставить землю. В конечном счете, определенный полномочный орган, представляющий соответствующее публично-правовое образование, заключит договор аренды с арендатором, этот договор и будет действительным основанием для возникновения права аренды. Но этот орган должен быть определен! И наделен соответствующей компетенцией... Именно поэтому в соответствующих законах и иных правовых актах, положениях о государственных органах, уставах муниципальных образований содержатся специальные правила о том, кто именно принимает решения о распоряжении публичной собственностью, кто заключает от имени данных формирований договоры и пр.; этому же вопросу посвящена и ст. 29 ЗК РФ, предусматривающая, что, по общему правилу, земельные участки предоставляются исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления. Последующие статьи (ст. 30-34 ЗК РФ) излагают лишь порядок и условия такого решения, которое – в свою очередь – служит основанием для заключения договора. Заключать же договор могут и другие государственные органы, органы местного самоуправления, их управления, комитеты и т.п. Дополнительно есть смысл отметить, что необходимость соблюдать все процедуры и получать предварительное решение исполнительного органа власти «о предоставлении» земли следует только в случаях, специально указанных в законе, например, для строительства (ст. 29 ЗК РФ). В остальных же случаях, когда земельный участок уже находится в обороте (при перезаключении договора аренды с прежним арендатором, в случае, когда приобретено здание на участке, принадлежащем публичному образованию – ст. 36 ЗК РФ и т.д.) нет оснований для соблюдения этих процедур.
Заметим, что и само земельное законодательство процедуру получения земельного участка а аренду именует не «основанием», а «порядком» (ср. ст. 34 ЗК РФ).
Таким образом, вопрос о порядке (процедуре) предоставлении участка в действительности лежит в плоскости установления достаточной правосубъектности соответствующих органов, а не оснований появления права аренды. Вообще говоря, точно также может быть поставлен допрос и о правосубъектности арендатора, о полномочиях тех лиц, которые подписывают договор аренды с его стороны (например, в связи с правилами о крупных сделках, сделках с заинтересованностью и т.д.).
Поскольку довольно часто на практике обнаруживается, что тот или иной государственный либо муниципальный орган не имел надлежащего права на заключение договора аренды (исходя из вида земель, их размера и т.д.), то считаем необоснованным в подобных случаях применять норму ст. 168 ГК РФ и оценивать сделку аренды как ничтожную. Порок сделки в подобных случаях состоит не в основаниях появления прав аренды, а в отсутствии у органа, заключающего сделку, достаточной компетенции, что требует применения ст. 174 ГК РФ; такие сделки должны квалифицироваться как оспоримые и признавать их недействительными следует только в случае, когда арендатор знал или заведомо должен был знать о наличии ограничений по заключению договора аренды.
Приведенная выше аргументация позволяет возражать против того, чтобы рассматривать вообще все факты, связанные с выделением и предоставлением земельных участков в аренду, в качестве равных элементов сложного юридического состава. Так, утверждение,что «приобретение права на аренду земельного участка юридически представляет собой сложный юридический состав, основой административном акте уполномоченного органа (администрации) о договоре аренды, заключаемом лицом, уполномоченным на заключение такого рода договоров администрацией города, и арендатором».
Нормы, регулирующие порядок предоставления земель и определяют органы, уполномоченные принимать соответствующие решения, устанавливающие прежде всего на локальном уровне, в пределах публично-правового образования, часто изменяются, и по этой причине следует перелагать на арендатора, явно находящегося в положении, проблему решения полномочий того органа, который ним договор аренды.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18
